中外合作办学的立法缺陷及其完善
郭 松 栗 峥
一、中外合作办学的立法缺陷：1.关于中外合作办学的立法依据。《中华人民共和国中外合作办学条例》（下简称条例）、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（下简称办法）作为中国规制中外合作办学的核心法律、法规，其立法依据存在漏洞。《条例》第一条明确提出其制定的依据为《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》。《中华人民共和国高等教育法》被排除在《条例》的立法依据之外，不得不说是《条例》制定依据的重大漏洞。2.关于中外合作办学机构的地位。虽然《条例》第三条明确提出：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分”，然而现实的情况是许多教育行政管理者并没有将中外合作办学看作是公益事业的一种形式，也没有将其与中国的其他教育办学形式同等对待，这样就造成了中外合作办学机构的地位十分尴尬。其一，与其他社会公益事业机构不同，国家对中外合作办学机构很少投入或拨款，绝大多数中外合作办学机构是靠自身的学费收入支撑其发展。这就造成了师资力量强、硬件条件好的中外合作办学机构为了维持其高额的成本支出必然提高其学费门槛，而高学费门槛在直接限制了一定的优秀生源的同时也使一部分中外合作办学机构沦为贵族学校。另外，对于一些自身投入成本低的中外合作办学机构，由于其本身办学环境差，又无法通过提高学费改善自身的办学条件，迫于无奈，他们多数采取虚假广告的形式吸引生源，这就造成了中外合作办学市场鱼龙混杂，从整体上降低了中外合作办学机构的声誉。其二，由于无法获得与其他的教育办学形式同等的地位，造成了中外合作办学机构难以在师资队伍建设上与正规的国家办学机构比拟，很大程度上制约了中外合作办学的进一步发展。3.关于中外合作办学机构投资者的退出机制。《条例》中对于中外合作办学投资者的退出机制规定不明确，限制了部分潜在办学者的办学热情。这种“有来无回”的投资模式大大挫伤了一大部分潜在办学者的办学热情，也在一定程度上阻碍了中外合作办学的持续发展。4.关于中外合作办学的纠纷处理。中外合作办学中的纠纷，可以被大体分为两大类：合作办学者之间的纠纷及办学者与学生之间的纠纷。合作办学者间的纠纷，往往是由于在合作办学的设立阶段在合作协议或章程中对合作办学者间的权利、义务、利益分配等约定的不明确、不具体，或是合作办学者由于文化差异的原因在办学过程中对办学管理模式、理念，又或是对教学方法的不同理解而产生的合作纠纷。而合作办学者与学生之间的纠纷则来自于多方面：（1）文化因素引起的纠纷以高等学历教育为例，中国传统的高等学历教育特点为严进宽出，这导致许多家长也错误地认为只要自己的孩子进入了中外合作办学项目，就应该获得学位，而实际情况却相反，国外高等学历教育的特点为宽进严出，大学结业后不能取得学位的情况是很普遍的，这就导致了办学方与学生的矛盾冲突。（2）高预期与低质量引起的纠纷。不论是合作办学者间的矛盾还是办学者与学生间的纠纷，《条例》与《办法》中均未有相应条款加以规制。5.关于中外合作办学的质量标准与考核原则。中外合作办学机构或项目教育质量的好坏直接决定了这种新兴办学模式未来的发展前景。只有不断提高办学质量从而获得学生的广泛认可，才可能在中国的教育市场长久占有一席之地。优异的办学质量依靠严格的管理措施，虽然《条例》对中外合作办学机构的办学质量及考核标准也做了一些规定，但在实践中由于这些规定不具体、不充分，给中外合作办学教育质量的提升留下了隐患。
二、中外合作办学的立法完善：1.明确中外合作办学机构的地位。立法应该明确中外合作办学机构在中国教育事业中扮演的角色，而不是含混的将之称为“中国教育事业的组成部分”。（1）处理好中外合作办学者投资与回报的问题。既然中外合作办学的投资者进入到中国教育市场的逐利性目的无法避免，那就干脆“揭开这层面纱”在立法上删除中外合作办学属于公益性事业的说法，相应的将其地位定位于“是社会主义教育事业的补充和组成部分”，同时明确中外合作办学机构可以适当取得收益，并专门建立配套法规确定收益分配机制。（2）在立法层面尽快出台关于规范中外合作办学机构人员人事管理的法律、法规，就上述人员的招聘、辞退、工资、奖惩、劳动保险和福利待遇等做出具体规定，另外还要明确将中外合作办学机构中的教师纳入到国家教师系统的管理之中，允许其与国家公立教育机构的教师一样享有参加教师资格认定、职称评定和评优奖励等活动的资格与权利。2.制定中外合作办学投资者的退出机制。针对目前中外合作办学的投资者退出机制不明确，按现有法律、法规容易导致投资“有来无回”的法律风险，建议将《条例》的第四十七条修改为：“中外合作办学机构清算时，应当按照下列顺序清偿：(1)应当退还学生的学费和其他费用；(2)应当支付给教职工的工资和应当缴纳的社会保险费用；(3)应当偿还的其他债务。中外合作办学机构清偿上述债务后的剩余财产，依照合作办学合同、有关法律和行政法规的规定处理”。这样就为中外合作办学的各方投资者扫除了后顾之忧，使其可以通过法律认可的方式收回其投资。3.建立纠纷解决机制。立法应当明确中外合作办学过程中产生争议的解决方式。对于投资者之间的纠纷，应在立法上根据纠纷种类的不同规定不同的争议解决方式。如规定对于合同争议或财产争议可选用仲裁或民事诉讼的方式解决，对于行政管理争议可选择向中国的教育主管部门行政复议或行政诉讼的方式解决等。对于合作办学者与受教育者之间的纠纷，应该在立法上增加“受教育者如果对学校给予的处分或对学校不授予学位的决定不服，可要求学校在作出处理决定前召开听证会或直接向有关部分提出申诉；如受教育者认为学校或教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的，可提起申诉或依法向人民法院起诉”的条款，以明确受教育者的救济途径。4.明确中外合作办学的质量标准与考核原则。建议在《条例》、《办法》的基础上具体细化中外合作办学的质量考核标准，改进对中外合作办学机构的考核原则。另外可考虑在对中外合作办学机构办学质量的考核上让社会监督力量介入，加大社会对中外合作办学机构的监督与考核；同时建立行业监督与考核学会，用行业自律来规范合作办学的运行，充分发挥其自我约束、自我监督、自我考核的作用。5.细化中外合作办学机构的管理制度。立法上还应对中外合作办学机构的管理做出细化规定。在内部管理上，可考虑对理事会会议制度、管理委员会会议制度及其议事内容、表决方式等问题加以细化规范。在外部管理上，（1）明确我国中外合作办学的主管机关和中外合作办学法律、法规的执法机关，明确其在设立、审批、运行中管理的职权与职责，以及如何保障正当行使职权、依法行政的措施。（2）在坚持原有严格审批的基础上，简化合作办学的审批程序，增加对合作办学机构和项目进行现场调查，以防弄虚作假，编造假材料。（3）明确规定教育行政管理、外汇管理、税收管理、外事管理等主管机关之间的相互分工与配合，既维护国家利益，又为合作办学创造良好的、高效率的环境。
（摘自《沈阳师范大学学报（社会科学版）》2011年第2期）
