中介组织直接评估大学：美国高等教育评估的一种典型模式
2013/01/01
 

中介组织直接评估大学：美国高等教育评估的一种典型模式

      [摘要] 文章阐述了美国高等教育中介组织的内涵，简要介绍了美国直接评估大学的中介组织类型，并分析了此类评估模式的优缺点。
　　[关键词] 美国高等教育中介组织大学评估
　　
　　中介组织参与高等教育活动是美国高等教育的一个重要特点。中介机构评估美国高等教育是世界各国加强高等教育宏观调控的典范。在300多年的发展历程中，美国高等教育发展了独具特色的高等教育评估中介机构，这种机构是受联邦政府和州政府资助但又独立于政府、依法建立的法人组织，是一种独立性较强的中介性机构。本文介绍的是高等教育中介评估的一种模式：中介组织直接评估大学。
　　
　　一、美国高等教育中介组织的内涵
　　
　　在美国高等教育领域，一个教育系统通常由教育顾客（消费者），大学，调解、监督、评估教育服务的中介组织组成。其中大学评估的有关模式有四种：（1）大学自评，中介组织审核评估过程；（2）中介组织直接评估大学；（3）大学进行自评；（4）大学或中介组织评估学生的能力。中介组织是指在教育消费者与大学之间进行沟通和调解的组织，它不是政府机构，不是政府附属物，也不是学校代言人，更不在政府与学校的一个行政管理层次，而是按照一定的法律法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则，参与学校事务决策和学校管理的社会组织,具有自主性、自律性、公正性和权威性等特征。中介组织的作用包括：评估教育质量与效率；为教育消费者和提供者提供有用的信息及指导；帮助收集众多消费者的需求；帮助解决不同层次教育消费者之间及教育消费者与提供者之间的分歧；领导整个系统的计划工作；在教育提供者层面提供激励以求变革。
　　
　　二、直接评估大学的中介组织类型
　　
　　中介组织直接对大学实施评估是美国高等教育领域使用的一种最传统的模式，此类评估通常为制定评估目标，设计评估程序和方法，根据大学提供的数据来测量结果和大学的绩效。运用该模式进行评估的组织主要包括州高等教育管理与协调委员会（State Higher Education Governing and Coordinating Boards）、《美国新闻与世界报道》（U.S. News ＆World Report）、运用传统认证方法的高等教育认证机构（Accrediting Agencies）以及马尔克姆·波多里奇国家质量奖（Malcolm Baldrige National Quality Award）计划。此外，一些企业学习型组织也可归入这种模式。
　　
　　1. 州高等教育管理与协调委员会
　　州高等教育委员会在州长和议会的领导下开展工作，以确保中学后教育机构的整体运行与州优先发展目标相一致并为公共利益服务。这种质量保障是通过第三方组织对相关院校实施绩效评估来完成的。州高等教育委员会包括管理委员会和协调委员会，两者的区别在于它们的责任、影响力和权力级别不相同。大部分委员会创设了问责系统来测量和保障其所辖范围内学校的质量。目前比较流行的问责方式包括绩效指标、报告卡和绩效拨款。尽管问责是这些系统的首要目的，但大多数州也鼓励院校运用这些数据和资料进行自我改进。而报告卡往往会引起一些问题，因为报告卡保障的是最低质量标准，而非高质量，更非质量改进。由于报告卡评估类型上有关“通过”和“未通过”的打分设定通常是很随意的，因而很可能出现大多数学校都通过的情况，从而起不到激励学校改进质量的目的。甚至那些评估不合格的院校也可能将其改进目标仅仅设定为达到合格分数线，而不关心达到这些成绩要求所需要进行的质量改进。问责系统根据利益相关者、大学和中介组织之间合作层次的高低而呈现出差异性。有些高等教育管理委员会指导性强，而有些则比较弱。州高等教育管理委员会决定评估目标、标准以及评估程序，而没有大学的广泛参与时，通常会引起一些矛盾和抱怨。学校领导可能会觉得州政府这样做是将一些不能反映学校实际质量状况的评估标准强加于他们。另外有一些州高等教育管理委员会更具合作精神，要求高校在确立评估目标和方法的过程中发挥实质性作用，采取这种方法进行评估更易于被大学接受，但是该方法既耗时又耗资。
　　通过问责系统收集到的信息至少用于以下四个方面：（1）拨款。一些州把拨款的比例与学校绩效挂钩。例如，田纳西州2%~5％的教学预算是基于评估结果来分配的。而从理论上讲，南卡罗来纳州100%的拨款是基于绩效来划拨的，虽然实际上仍然有很小一部分拨款（大约5％）的分配是根据评估结果来确定的。（2）课程计划的编制与取消。评估结果可能有助于学术计划的决策。例如，除了其他改革措施外，美国伊利诺伊州高等教育委员会基于对评估数据的分析，在1992年提出建议对公立大学190个课程计划进行取消、合并或削减，涉及整个本科课程计划的7％。（3）改进。很多州都鼓励各高校运用评估结果来达到自我改进的目的，但实际上改进程度如何目前尚不清楚。（4）公共信息。评估结果也为公众了解州内高等教育系统状况提供了一种途径。因此，一些州发行报告卡供本州整个高等教育系统或各高校参考。然而，州问责系统的有效性还不稳定。从最乐观的方面看，这一努力可能导致质量的改进以及高校教育目标与州政策目标更好的一致性。从最不利的方面来看，这种努力可能会造成一些分歧和争论，使得高校重新调整资源分配，而不是将资源投入其他无争议的、更有价值的活动中，不能使人们深入了解高等教育机构和系统。
　　
　　2. 《美国新闻与世界报道》
　　由美国新闻与世界报道公司主办，作为美国三大新闻杂志之一的《美国新闻与世界报道》（以下简称《美新》）设计了一套评估高校的标准，从1983年开始运用这些标准对美国大学进行评价，每两年一次，1987年后改为每年一次。该公司扮演的是中介组织的角色，并自认为是为高等教育顾客提供相关信息的潜在来源。其评估对象主要包括授予学士学位、硕士学位、博士学位的大学，本专科混合学院以及专门学院，排名的目的是为学生择校、择业服务。这种排名方法不鼓励利益相关者、大学和中介组织之间开展任何正式的合作。《美新》自己制定评估标准，进行数据分析，并为消费者提供评估的结果。这种大学排名是基于公开出版物的质量评估，包括了同行评估、学校声誉、学生选择、师资情况、毕业率和新生保有率、财政资源以及校友捐赠等几大类指标。排名确定衡量一所“好大学”或者“好的研究生课程计划”的标准，按照重要性程度对指标进行权重分配。尽管《美新》大学排行还存在一些问题，但它在美国和全世界大学排行榜中的地位是不可动摇的，它为美国乃至世界的学生、家长提供了及时的信息服务，也激励了美国高校发展与竞争，同时也为世界各国大学排名的实践提供了有益的借鉴。
　　
　　3. 高等教育认证机构
　　认证是中介组织对大学实施评估的另外一种方式。在美国高等教育领域，认证传统上由认证机构来实施，由认证机构来认定一所学校或者某个院系是否达到基本的质量标准，并由此向公众证明最低教育质量标准的存在。这是一种非官方的自愿活动，主要由8个区域性委员会来实施。目前认证全过程均由私立、非官方和非营利的6大区域组织来进行操作，包括中部区、新英格兰区、中北部区、西北区、南部区以及西部区。一般来说，每个地区都设有一个区域认证委员会，但有两个地区（西部区和新英格兰区）有两个独立的认证组织，一个负责两年制学院的认证，另一个负责四年制学院的认证。这些委员会负责所辖各州所有高校的质量认证。除此之外，全国还有36家负责特殊专业及特殊学院质量认证的机构，如美国法学院协会和全国教育学院质量认证理事会等。另外，还有5家负责特殊高等教育机构质量认证的机构，如圣经学院认证协会和远程教育及培训理事会的质量认证委员会等。成立于1996年的美国高等教育认证理事会是一家全国性院校鉴定和专业鉴定的协调机构，是一家以评估中介组织的资格为主要任务的民间机构。长期以来，认证工作主要与问责有关，但现在有关方面正在做出努力，以使这一程序在操作中更具灵活性，以便各高校可以将其用于自我改进。一些认证委员会与大学的合作正变得日益密切。
认证程序一般由以下几个步骤构成。首先，院系或学校使用认证机构制定的准则进行自我检查和评估。然后，认证小组深入学校进行实地考察，并与学校代表进行广泛座谈。接着，认证小组根据实地考察以及学校提供的材料，对诸如教育目标、课程计划与课程、学位计划、师资、学生服务、学生发展、招生政策与实践、学生选拔、管理等指标进行评估。之后，认证小组给认证机构提交一份报告，再由后者给院系或学校形成一份正式报告，并给学校一次机会以征询其反馈意见。最后，认证机构决定是否给学校颁发认证许可证。尽管认证结果是公开的，但只有院系和学校才有权得到有关认证情况的详细资料。认证过程的开支非常大，尤其是那些重点大学，它们为通过各种各样的专业或院系认证以及学校或区域认证需要接受多次评估，用于认证的开支更大。认证一般每十年一个周期，因此，非研究型院校不必频繁地接受认证，但拥有多个院系的研究型大学是例外，因为它们需要接受专门的认证。
　　
　　4. 马尔克姆·波多里奇国家质量奖
　　马尔克姆·波多里奇国家质量奖（Malcolm Baldrige National Quality Award，以下简称国家质量奖）是中介评估模式的又一种形式，但它不同于以上几种情况，因为教育提供者必须积极参与到该奖项的评定中。国家质量奖设立于20世纪80年代后期，以第26届美国商务部长的名字命名，当时很多企业和政府领导者认识到有必要为那些努力提高质量和效率的组织制定一种卓越标准。这一努力的结果导致了1987年《马尔克姆·波多里奇国家质量改进法》的通过。国家质量奖试图对所有参与的组织的绩效管理系统进行评估并对其中的杰出者给予认可。该奖旨在帮助组织通过给顾客提供更好的价值及改进它们的绩效来提高并获得竞争优势。它有三个主要目的：（1）提高质量，改进对于国家经济重要性的认识；（2）对在产品、服务以及综合竞争绩效方面已取得很大改进的组织给予认可；（3）促进美国国内各组织间有关最优方法的信息共享，这一目的与商业部旨在提高每个参与该计划的组织在全球市场上的竞争力这一使命相联系。该奖每年授给在七个领域成就卓越的美国企业和组织：领导；战略策划；客户和市场关注；测量、分析及信息管理；人力资源关注；流程管理；成果。多年来，这一奖项在企业界和政府部门享有良好的声誉。由于对这一奖项有着很高的需求，1999年该奖项扩大到了教育和医疗卫生部门。
　　国家质量奖由美国商务部负责，国家标准与技术研究院在美国质量协会的辅助下对其实施具体管理。由商务部长亲自挑选出来的企业界人士组成一个监督委员会指导评奖活动的开展，并决定评估过程和评估要求是否合理。年度奖授予来自制造业、服务业、小型企业、医疗卫生以及教育等5个不同领域的3个组织。代表不同领域的专家志愿者组成审查委员会对所有参与评审的组织进行评估，并向国家标准与技术研究院推荐获奖单位名单。不管评奖结果如何，参与这一活动的每个组织都会收到一份详细的反馈意见，说明其优点，同时指出需要进一步改进的地方。评奖活动也要求获奖单位向其他可能对提高自身质量标准感兴趣的机构介绍其绩效和质量战略，从而实现信息共享。评奖活动设置了参评组织必须接受的评估标准，并按照与质量相关的具体维度来对它们实施评估。由于组织把参与评奖视为一种自我改进的方式，因而它们自愿参与这种评估。许多公司汇报，通过参与这一计划，员工之间的关系得到了改善，生产效率和利润也都有很大的提高。公司方面也反映，采纳了评奖方提出的建议之后，客户满意度也随之提高。
　　参与评奖活动的组织来自制造业、服务业和小型企业及教育等几个不同领域。国家质量奖模式认为，不同的行业部门在质量和效率方面具有追求质量卓越的共同要求，不同的是不同组织处理这些要求的方式不同。由于这些评估指标不是具体的，而且评估的重点在于结果以及共同的要求，而不是具体操作程序，所以这一方法具有较强的适应性。该奖在企业界享有很高的声誉并受到高度重视，获奖企业会成为其他企业在质量管理方面效仿的榜样。很多教育界人士认为，ISO9000强调系统与程序，因此该奖比ISO9000更适于教育领域，它可以给教育界指出一条迈向长期质量标准的路。
　　
　　三、中介组织直接评估大学模式的优劣
　　
　　1. 中介组织直接评估大学模式的优点
　　首先，在这种模式中，中介组织作为独立检查者来审核质量，因为大部分中介组织完全独立于大学之外，所以它们可以作为质量的客观评估者。其次，按照该模式，评估是由一个中介组织来实施的，这就为质量与效率考查提供了一个独立的视角，非常适于问责和认证。再次，中介组织的独立性使评估能够关注系统一级的目标。例如，州高等教育协调与管理委员会可以对评估过程实施管理，并选择能反映州一级或者系统一级目标的绩效指标，而各教育机构可能不参与这些目标的制定。诸如评估和公平等问题已超出了任何一个教育机构的范围，并且超出了学校教育的范畴，而问责制为各州提供了杠杆作用，能影响教育机构去关注那些它们可能忽视的问题。另外，一些机构喜欢外部评估者对其提出要求，因为这样可以提供一个激发员工进行变革的机会，而这种变革在其他情况下可能会受到员工的抵制。
　　
　　2. 中介组织直接评估大学模式的缺陷
　　首先，这种模式所使用的方法可能过于标准化，导致忽略不同大学在使命及工作重点方面存在的显著差异。而且中介组织可能会受与教育质量关系很小的目标驱动而选择一些不恰当的目标，从而提供有误导性的或者与顾客和被评机构不相关的信息。例如，尽管《美新》的评估很流行，但长期以来也遭到一些责难，包括过分注重声誉，忽视学生的学习，对所有机构使用同一个标准扼杀了多样性以及频繁改变排名方法。
　　认证机构由于评估标准单一，难以反映机构任务的多样性，且过于重视输入的信息而忽视教育效果，因此备受攻击。其次，由于该模式是由作为外部评估机构的中介组织来实施评估，因而常常会遭到一些被评机构的抵制。例如，在州级高等教育系统内，一些州高等教育委员会已经打算评估毕业率，而社区学院的代表们则认为他们的学生中仅有1/3渴望完成学业。在新墨西哥，报告卡要求被取消了，因为它招致了许多学校的批评，学校认为不同院校、不同使命以及学生的多样性使得院校之间的比较往往不可靠，或者几乎不能反映院校的绩效。
　　协商此类问题并达成一种使评估方和被评估方都满意的方案需要花费大量的时间和精力。如果评估者对被评机构没有很强的约束力，那么这种模式就不可能顺利实施。即使被评机构看似愿意依照评估者的要求去做，他们所提供的数据可能也很难准确反映其实际情况。例如，《美新》在收集数据时常常遭到一些机构的抵制，因为大部分院校不愿意在大学排名中位居后列。
　　另外，即使中介组织能够就评估指标与各方达成一致意见并能克服各种阻力，它们也未必能够保证这种基于问责的模式会导致学校质量的改进。很多人怀疑实施问责制会引起一种与改进相背离的顺从反应。规定了标准化指标的州级问责系统在高等教育系统内部可能很难得到认可，《美新》收集到的数据可靠性如何，能否真正抓住质量的本质或者激励高校提高教育质量仍然是一个未知数。事实上也很少有证据表明这一系统已导致了学生学习质量的提高。因此，与那些允许学校使用当地开发的评估工具的评估模式相比，该模式在学校质量改进方面的作用有限。
　　
　　四、结语
　　
　　相关研究表明，在保障高等教育质量与效率方面，不存在一种适于所有目的和所有大学的最有效的评估模式，采用何种评估模式，很大程度上取决于系统及负责评估活动的组织所处的具体背景。评估模式必须与大学的活动、评估的目的以及大学与评估者之间的关系特征相一致。中介组织直接评估大学这一模式有其自身的优缺点，在实际评估中需要结合运用其他方法以达到评估的真正目的。
参考资料
　　1 杨凤英，毛祖桓. 美国高等教育中介组织的功能及其启示[J]. 比较教育研究, 2006（1）:66
　　2 代花，江伟. 美国高等教育评估中介机构及其启示[J]. 国家教育行政学院学报，2006（10）:79
　　3 Susan M. Gates，Catherine H. Augustine，Roger Benjamin，Tora K. Bikson，Tessa Kaganoff，Dina G. Levy，Joy S. Moini，Ron W. Zimmer. Ensuring Quality and Productivity in Higher Education：An Analysis of Assessment Practices[M].San Francisco：JOSSEY-BASS. A Wiley Company，2002：28-36；24；2-3；29-34；28；34-35
　　4 颜丙峰，宋晓慧. 教育中介组织：解决高校两难困境的组织创新[J]. 清华大学教育研究,2004（5）：10
　　5 周小虎，张蕊. 美国大学排行榜透视——兼论对中国大学评估的启示[J]. 外国教育研究, 2005（4）：64-67
　　6 韩芳，李维喆. 《美国新闻与世界报道》大学排行研究[J]. 高教探索, 2007（3）:69-71
　　7 孙建荣. 美国区域认证认可组织及其年会的功能[J]. 高教发展与评估, 2005（3）:22
　　8 洪成文. 美国高等教育认证理事会：认可目标、标准和程序[J]. 比较教育研究, 2002（9）:13
　　9 America Higher Education Intermediary Assessment Accreditation [DB/OL]. http：//www. chea. org/About/index. asp，2005-11-25
　　10 曲扬，王为人. 美国波多里奇国家质量奖问与答[J]. 中国质量, 2004（2）:53-59
　　11 Edward Sallis. 何瑞薇译. 全面质量教育[M]. 上海：华东师范大学出版社，2005：77
　　（作者单位：西安交通大学教务处）

来源：《世界教育信息》